Le vieillissement de la population et le financement du système de retraite

Depuis plus de trente ans, l’avenir du système de retraite et sa pérennité est un débat récurrent dans la vie politique française, mais peu de gens comprennent vraiment les paramètres du problème et notamment l’impact du vieillissement de la population. Le débat a notamment tendance à se focaliser sur la question de savoir si le système de retraite est déficitaire, qui n’a pourtant pas grand intérêt en soi dans la mesure où l’existence d’un déficit dépend en grande partie de conventions comptables, selon la façon dont on traite le régime de la fonction publique et les divers régimes spéciaux. En particulier, comme l’a noté Jean-Pascal Beaufret, le taux de “cotisation” que paie l’État sur le salaire des fonctionnaires est nettement supérieur à celui que paient les employeurs du secteur privé, donc selon qu’on traite la différence comme des ressources du système de retraite ou comme une subvention de l’État à celui-ci on conclura qu’il est à peu près à l’équilibre ou au contraire qu’il présente un déficit important.¹

Le débat sur cette question obscurcit le fait que, le système de retraite français étant un régime par répartition, les pensions versées aux retraités sont principalement financées par les actifs dont une part des revenus sert à alimenter le système de retraite. Si on s’intéresse à l’impact du vieillissement, ce qui est mon cas dans cet article, la question de savoir si les actifs financent le système de retraite directement à travers les cotisations proprement dites ou indirectement à travers d’autres impôts et taxes n’a pas vraiment d’importance. Le système de retraite peut donc être caractérisé par l’identité comptable suivante :

\(P = \tau{}S\)

où P est la valeur totale des pensions de retraite, τ est le taux de cotisation moyen et S est le revenu total des cotisants sur lequel sont assises les cotisations. Comme il s’agit d’une identité comptable, les “cotisations” au sens de cette identité comprennent non seulement les cotisations de retraite proprement dites (celles qui apparaissent comme telles sur votre bulletin de salaire), mais aussi une partie du produit de tous les autres impôts et taxes qui, bien que n’ayant souvent pas d’affectation particulière, en pratique servent aussi à financer le système de retraite.²

Dans ce qui suit, je supposerai que les cotisations en ce sens élargi reposent uniquement sur les revenus du travail, c’est-à-dire non seulement les salaires et traitements bruts mais aussi les cotisations à la charge des employeurs et les impôts sur les salaires et la main-d’oeuvre (dont l’incidence porte en réalité sur les salariés), ainsi que le revenu mixte net des entrepreneurs individuels.³ Ce n’est pas vraiment le cas dans la mesure où le système de retraite est aussi alimenté par des transferts de l’État qui proviennent d’autres sources, impôts et taxes qui ne sont pas assis sur des revenus du travail ou pas uniquement, mais l’écrasante majorité du financement du système de retraite repose malgré tout directement ou indirectement sur les revenus du travail et le fait que ce n’est pas entièrement le cas n’a pas d’importance pour comprendre l’impact du vieillissement.⁴

L’effort de financement qui pèse sur les actifs est exprimé par le taux de cotisation moyen, qui s’obtient directement en réarrangeant l’équation précédente :

\(\tau = \frac{P}{S}\)

où P et S sont encore une fois respectivement la valeur totale des pensions et la valeur totale des revenus sur lesquels sont assises les cotisations. Une autre quantité présentant un intérêt particulier est ρ, le niveau moyen des pensions de retraite par rapport à la rémunération moyenne du travail des actifs nette de cotisations de retraite :

\(\rho = \frac{\frac{P}{R}}{\frac{S - P}{A}}\)

où R est le nombre de retraités et A est le nombre d’actifs. Dans ce qui suit j’appellerai ρ le taux de remplacement net.⁵

Intuitivement, il existe une relation entre τ et ρ, mais aussi entre ces quantités et le nombre d’actifs par retraité. Si on prend les équations précédentes, il suffit de quelques manipulations algébriques pour obtenir les équations suivantes, qui expriment la relation entre ces différentes quantités :

\(\tau = \frac{1}{\frac{A}{R}\frac{1}{\rho} + 1}\)

et

\(\rho = \frac{A}{R}\frac{1}{\frac{1}{\tau} - 1}.\)

On voit que le taux de cotisation est une fonction décroissante du nombre d’actifs par retraité et une fonction croissante du taux de remplacement net. De la même façon, le taux de remplacement net est une fonction croissante du nombre d’actifs par retraité, ainsi que du taux de cotisation.

En 2021, d’après les chiffres de l’INSEE et de la DREES, il y avait environ 1,69 actifs par retraité.⁶ Le total des pensions de retraite versées en France s’élevait à environ 338 milliards d’euros, alors que la rémunération du travail s’élevait 1 404 milliards d’euros, donc le taux de cotisation était d’environ 24%.⁷ Le taux de remplacement net était donc environ égal à 53,6%.⁸ D’après la dernière projection de l’évolution de la population active de l’INSEE, le nombre d’actifs par retraité va passer de 1,69 en 2021 à 1,36 en 2050.⁹ Il convient de noter que ce chiffre prend en compte l’impact de la réforme du système de retraite de 2023, qui va augmenter le taux d’activité des personnes âgées (à supposer qu’elle ne soit pas suspendue voire abolie), mais qu’il repose sur l’hypothèse d’une fécondité stable à 1,8 enfants par femme. Or l’indice conjoncturel de fécondité a baissé rapidement depuis que l’INSEE a réalisé cette projection, de sorte qu’il est désormais à moins de 1,6 enfants par femme et qu’il va probablement encore baisser, donc le ratio projeté de 1,38 actifs par retraité en 2050 est sans doute optimiste en l’absence de changement dans les règles du système de retraite.¹⁰

Comme nous l’avons vu, cf. les équations ci-dessus exprimant τ en fonction de ρ et A/R d’une part et ρ en fonction de A/R et τ d’autre part, si le nombre d’actifs par retraité baisse, il faut soit que le taux de cotisation augmente soit que le taux de remplacement net diminue. En d’autres termes, il faut soit que les actifs paient davantage pour maintenir le niveau de vie relatif des retraités, soit que le niveau de vie relatif des retraités baisse. Pour se faire une idée de l’impact du vieillissement, à l’aide de l’équation qui donne ρ en fonction de A/R et τ, on peut calculer jusqu’à quel niveau le taux de remplacement net devrait baisser pour maintenir constant le taux de cotisation. Cela reviendrait à faire peser l’effort supplémentaire dû au vieillissement entièrement sur les retraités. On trouve qu’il faudrait que le taux de remplacement net devrait passer de 52,8% à 43,7%. Si à l’inverse on calcule jusqu’où le taux de cotisation devrait augmenter si on voulait garder le taux de remplacement net au niveau actuel, ce qui reviendrait à faire peser l’effort entièrement sur les actifs, on trouve qu’il faudrait qu’il passe de 24% à 27,9%.

Pour se faire une idée ce que chaque scénario impliquerait pour le niveau de vie absolu des actifs et des retraités, on doit faire une hypothèse sur la croissance des revenus du travail (sur lesquels sont pour l’essentiel assises les cotisations de retraite au sens large du terme), donc sur la croissance de la productivité du travail. D’après les données de l’OCDE, entre 1995 et 2024, le PIB par heure travaillée a crû en moyenne au taux de 0,85% par an. Si on suppose qu’il va continuer à croître au même rythme d’ici à 2050, il est utile de distinguer deux scénarios extrêmes. Dans le scénario où le taux de remplacement net baisserait pour maintenir le taux de cotisation au niveau de 2021, la pension de retraite moyenne serait 4,3% plus élevé (soit un taux de croissance annuel moyen de 0,14%), tandis que le revenu du travail moyen des actifs net de cotisations de retraite serait 27,8% plus élevé en 2050 (soit un taux de croissance annuel moyen de 0,85%). Dans le scénario où le taux de cotisation augmenterait de façon à maintenir le taux de remplacement net au niveau de 2021, c’est la pension de retraite moyenne qui croîtrait au même rythme que la productivité du travail et serait donc 27,8% plus élevée en 2050, alors que le revenu du travail moyen des actifs net de cotisations serait 21,2% plus élevé en 2050 (soit un taux de croissance annuel moyen de 0,67%).¹¹

En principe, on pourrait estimer qu’il serait justifié de laisser le taux de remplacement net baisser pour éviter d’augmenter le taux de cotisation qui pèse sur les actifs voire même de réduire celui-ci, car le niveau de vie des retraités en France est anormalement élevé que ce soit en comparaison internationale ou par rapport à son niveau en France il y a quelques décennies et il est plausible que l’effet sur le revenu des actifs contribue à réduire la natalité. Comme l’explique le COR, c’est d’ailleurs ce qui va se passer si on ne change rien aux règles de calcul et de revalorisation des pensions, car depuis 1993 pour le secteur privé et 2003 pour le secteur public la loi prévoit que leur revalorisation annuelle est indexée sur l’indice des prix et non plus sur l’évolution générale des salaires.¹² La croissance de la productivité du travail a donc pour effet de faire baisser le taux de remplacement net car, même si elle fait augmenter le niveau des pensions au moment du départ à la retraite (du fait qu’elle entraîne une augmentation des salaires sur lesquels le calcul des pensions est basé), ensuite celui-ci reste plus ou moins gelé en termes réels alors que le niveau des salaires continue d’augmenter.

Mais si rien ne change, il faudra quand même que le taux de cotisation augmente en raison de la baisse du nombre d’actifs par retraité, car avec les règles actuelles on n’est ni dans le scénario où on laisse le taux de remplacement net baisser de manière à garder constant le taux de cotisation ni dans celui où on laisse le taux de cotisation augmenter pour maintenir constant le taux de remplacement net, mais dans un scénario intermédiaire. Si on voulait laisser le taux de remplacement net baisser de façon à éviter une augmentation du taux de cotisation, il faudrait changer les règles de calcul des pensions de façon à les rendre moins généreuses ou à les revaloriser moins vite que l’inflation, mais comme nous l’avons vu ça voudrait dire que le niveau des pensions en termes réels n’augmenterait quasiment pas au cours des trente prochaines années. Or, compte tenu du poids électoral des retraités, un tel scénario paraît hautement improbable. L’effort demandé aux actifs pour financer le train de vie des retraités va donc augmenter pour compenser l’impact du vieillissement démographique. Si ça ne prend pas la forme d’une augmentation du taux de cotisation, ça prendra la forme d’un allongement de la durée de cotisation, qui permettrait d’augmenter le nombre d’actifs par retraité. En pratique ça se traduira probablement par un mélange des deux.

1. La question est plus complexe qu’il n’y paraît du fait que la démographie, la structure des rémunérations et les règles de calcul des retraites sont différentes dans la fonction publique et le secteur privé, de sorte que cela n’aurait pas de sens non plus d’appliquer aux salaires des fonctionnaires le même taux de cotisation que dans le secteur privé pour estimer le “déficit” du système de retraite. Mais cela ne change rien au fait que, si on se base sur les données du dernier rapport du COR et qu’on prend le système de retraite dans son ensemble, les cotisations proprement dites ne couvrent que 66% des dépenses même quand on accepte le taux de cotisation employeur exorbitant dans la fonction publique, qui en réalité cache une subvention implicite de l’État au système de retraite. Je reviendrai bientôt sur cette question dans un autre article, où j’examinerai la façon dont une note du Conseil d’Analyse Économique et une étude de l’Institut des Politique Publiques ont proposé de corriger les comptes des administrations publiques pour tenir compte du fait que les cotisations employeurs que verse l’État pour les retraites des fonctionnaires incluent en réalité une subvention implicite de l’État au système de retraite, ainsi que les conséquences qu’entraîne cette révision.

2. En théorie, il serait logique de considérer qu’une partie des emprunts contractés par l’État pour financer le déficit public sert aussi à financer le système de retraite (puisque l’État effectue aussi des transferts vers les caisses de retraite qui ne proviennent pas d’impôts ou de taxes spécifiquement affectés à cette destination), mais cela compliquerait inutilement mon exposition, puis cela voudrait dire que S inclut non seulement des revenus de l’année courante mais aussi les revenus qui serviront à rembourser la dette dans le futur. En présentant l’équation ci-dessus comme une identité comptable, je stipule que les pensions de retraite sont intégralement financées par des revenus actuels et que l’État s’endette uniquement pour financer d’autres dépenses, ce qui n’est rien de plus qu’une convention que j’adopte par commodité.

3. En théorie, le revenu mixte des entrepreneurs individuels est un mélange de rémunération du travail et de profit, mais en pratique cette distinction est largement artificielle dans le cas des entreprises individuelles. Le total des revenus du travail au sens de cet article est obtenu en additionnant l’indicateur D1 du tableau économique d’ensemble de l’INSEE et l’indicateur D291 dans les tableaux 4.102, 7.201, 7.301, 7.401 et 7.501 des comptes nationaux.

4. D’après le COR, en 2021 (figure 2.12 dans ce rapport), les ressources du système de retraite provenaient des revenus du travail à hauteur de 89,8%, de la consommation à hauteur de 2,7%, des revenus du capital à hauteur de 4,1% et des pensions à hauteur de 3,4%. Comme les pensions sont en dernière analyse financées par les autres sources, leur contribution n’est qu’un jeu d’écriture, donc si on cherche à estimer la ventilation des sources du financement des pensions il faut soustraire leur contribution et calculer la ventilation des autres sources sur ce qui reste. Quand on fait cela, on trouve que les revenus du travail contribuent au financement des pensions à hauteur de 93%, la consommation à hauteur de 2,8% et les revenus du capital à hauteur de 4.2%. Mais la consommation provient en quasi-totalité des revenus du travail, soit directement soit indirectement à travers les transferts sociaux (y compris les pensions de retraite), donc en réalité la part des revenus des travail dans le financement des pensions est probablement supérieure à 95%. (Ce n’est pas un hasard car, outre le fait que notre système de retraite a été bâti sur une logique assurantielle, les revenus du travail constitue l’écrasante majorité du PIB et le reste est plus difficile à taxer, mais c’est une histoire pour une autre fois.) Cela ne veut pas dire que la ventilation des sources de financement du système de retraite entre les cotisations proprement dites et les autres sources n’a pas d’importance. Elle détermine notamment, avec les règles de cotisation et de calcul de la retraite, comment est réparti l’effort de financement, mais cet article porte spécifiquement sur l’impact du vieillissement sur le financement du système de retraite et j’ignore donc les questions de distribution.

5. Il faut noter que cette quantité est différente de ce que les gens, et notamment le COR, appellent habituellement le taux de remplacement net. En effet, les taux de remplacement nets dont parle le COR reposent généralement sur l’hypothèse d’un départ à taux plein, alors que dans le sens de cet article le taux de remplacement net est basé sur les pensions effectivement perçues et beaucoup de retraités ne touchent pas une retraite à taux plein. De plus, le salaire qui sert de dénominateur pour le calcul du taux de remplacement n’est pas seulement net de cotisations de retraite, mais net de charges d’une façon générale. C’est la raison pour laquelle le taux de remplacement net moyen que je donne plus bas est moins élevé que celui qu’on peut trouver dans les rapports du COR.

6. Le nombre de retraités vient du tableau 1 dans ce document de la DREES et le nombre d’actifs vient de la figure 1 dans cet article de l’INSEE.

7. Le total des pensions versées en 2021 vient du tableau 1 dans ce document de la DREES et n’inclut que les pensions versées par les régimes légalement obligatoires. J’ai déjà expliqué dans la note 3 comment j’ai calculé le total des revenus du travail. Les salaires ne représentent qu’une partie de ce que j’appelle la rémunération du travail, ce qui est l’une des raisons pour lesquelles les cotisations de retraite qui apparaissent sur votre bulletin de salaire ne correspondent pas forcément au taux de cotisation au sens de cet article. Une autre raison est que, comme je l’ai déjà noté, les cotisations au sens de cet article ne sont pas assises uniquement sur ce que j’appelle les revenus du travail, du moins pas directement. En effet, outre les cotisations proprement dites, les retraites sont aussi financées par d’autres taxes et impôts comme la CSG ainsi que par des transferts de l’État dont les recettes viennent d’un nombre encore plus grand de taxes et impôts sans affectation particulière.

8. Bien sûr, cela ne veut pas dire que le revenu des retraités était seulement 53,6% de celui des actifs en moyenne, car les retraités ont d’autres sources de revenus comme des revenus de la propriété. D’autre part, par rapport aux actifs, les ménages de personnes à la retraite sont généralement plus petits que ceux des actifs car leurs enfants ont quitté leur foyer. Ils sont aussi plus souvent propriétaires de leur logement, ce qui peut se traduire par des revenus plus importants, car l’INSEE impute un loyer aux gens qui sont propriétaires de leur logement dans certaines comparaisons. En pratique, il y a plusieurs manières de faire la comparaison et aucune n’est parfaite dans la mesure où toutes nécessitent de faire des choix plus ou moins arbitraires, par exemple sur la façon de prendre en compte la taille du ménage. Quoi qu’il en soit, dans son rapport de 2022 (voir figure 3.8), le COR estimait qu’en 2021 le niveau de vie moyen des retraités s’élevait à 90,1% de celui des actifs sans loyers imputés et à 97,6% quand on impute un loyer aux propriétaires de leur logement.

9. Pour obtenir cette projection du nombre d’actifs par retraité en 2050, je suis parti de la projection de l’évolution de la population active réalisée par l’INSEE en 2022, qui prévoit un ratio de 1.6 actifs par inactif de plus de 60 ans en 2050. Mais je cherche à projeter le nombre d’actifs par retraités, ce qui n’est pas la même chose. En effet, le nombre d’inactifs de plus de 60 ans est plus élevé que le nombre de retraités au sens où je l’entends dans cet article, car tous les inactifs de plus de 60 ans ne touchent pas une pension de retraite. Pour obtenir une projection du nombre d’actifs par retraité en 2050, j’ai donc corrigé ce ratio en le multipliant par 1,69 / 2 (le nombre d’actifs par retraités en 2021 divisé par le nombre d’actifs par inactif de plus de 60 ans en 2021), en faisant l’hypothèse que la part de personnes touchant une pension de retraite parmi les inactifs de plus de 60 ans resterait constante. Mais la projection de l’évolution de la population active réalisée par l’INSEE en 2022 ne tenait pas compte de la réforme du système de retraite de 2023 (voir ce document pour une description de la méthodologie et notamment la section 3.1 qui explique brièvement comment la projection utilise un modèle de microsimulation pour estimer l’impact des règles de départ à la retraite sur le taux d’activité des plus de 55 ans), qui va augmenter le taux d’activité des plus de 60 ans en repoussant l’âge légal de départ à la retraite, donc la taille de la population active et le nombre d’actifs par retraité. En 2023, l’INSEE a publié une nouvelle projection de l’évolution de la population active qui prend en compte l’impact de cette réforme sur le taux d’activité des plus de 55 ans, ce qui a fait passer la population active en 2050 de 29,93 millions à 30,54 millions. Comme mis à part cela, l’INSEE n’a rien changé d’autre dans cette projection par rapport à l’exercice de 2022 (elle reprend notamment à l’identique les hypothèses démographiques et les taux d’activité projetés pour les moins de 55 ans), j’ai simplement multiplié le ratio obtenu précédemment par 30,54 / 29,93, ce qui donne environ 1,38 actifs par retraité en 2050.

10. À strictement parler, l'INSEE fait une hypothèse sur la descendance finale plutôt que sur l’indice conjoncturel de fécondité, qui est une projection de la descendance finale dans l’hypothèse où les taux de natalité par âge ne change pas. Par exemple, cela suppose que les femmes qui ont 20 aujourd’hui auront le même taux de natalité quand elles auront 40 ans que les femmes qui ont 40 ans aujourd’hui, ce qui n’est pas vrai si elles décalent l’âge auquel elles ont des enfants par rapport à la génération précédente. En théorie, il est donc possible que la baisse de l’indice conjoncturel de fécondité ne se traduise pas par une baisse de la descendance finale, mais l’effondrement actuel est si rapide et généralisé à travers le monde que ça paraît très improbable.

11. Les projections dans ce paragraphe reposent sur l’hypothèse que la part des revenus du travail dans le PIB et le nombre moyen d’heures travaillées par les actifs vont rester constants ou qu’en tout cas tout changement de l’un sera compensé par un changement de l’autre.

12. Voir par exemple la section 2.1 du chapitre 1 de la partie 3 et notamment la figure 3.3 dans le dernier rapport annuel du COR. Comme je l’ai déjà noté, le concept de taux de remplacement net dont il est question dans ce rapport n’est pas le même que celui que j’utilise dans cet article, mais l’évolution de l’un suit celle de l’autre.